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Referendum abrogativi delle Province, la sentenza del Consiglio di Stato PDF Stampa
Martedì 17 Marzo 2015 20:21

 

aula-consiglio-regionale-sardegna3Si ripropone la sentenza pronunciata dal Consiglio di Stato sul ricorso presentato dal presidente della Provincia del Medio Campidano e dell'Unione delle Province sarde contro la Regione autonoma della Sardegna relativo ai referendum abrogativi delle province. 

 

 

 

 

 

 

 

 

N. 01361/2015REG.PROV.COLL.

N. 07871/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA NON DEFINITIVA

sul ricorso numero di registro generale 7871 del 2014, proposto dal signor Fulvio Tocco, dalla Provincia del Medio Campidano e dell’Unione delle Province Sarde, rappresentati e difesi dall'avv. Marcello Cecchetti, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Antonio Mordini, n. 14;

contro

La Regione Autonoma della Sardegna, rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandra Camba e Sandra Trincas, con domicilio eletto presso la Regione Sardegna, Ufficio di rappresentanza in Roma, via Lucullo, n. 24;

nei confronti di

Commissario Straordinario della Provincia del Medio Campidano;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. Sardegna, Sez. II, n. 325/2014, resa tra le parti, concernente disposizioni transitorie in materia di riordino delle provincie e nomina dei commissari straordinari;

 

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Autonoma della Sardegna;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2014 il Cons. Carlo Saltelli e uditi per le parti gli avvocati Marcello Cecchetti e Sandra Trincas;

Visto l'art. 36, comma 2, cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

 

FATTO

1. Il Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna, sez. I, con la sentenza n. 325 del 7 maggio 2014 ha dichiarato inammissibile il ricorso n. 573 del 2013, proposto dal sig. Fulvio Tocco, quale Presidente della Provincia del Medio Campidano e della relativa Giunta provinciale, e dall’Unione delle Province Sardegna, per l’annullamento della delibera della Giunta regionale n. 25/10 del 2 luglio 2013, con cui era stato stabilito di nominare commissario straordinario per la Provincia del Medio Campidano il sig. Pasquale Onida, e del decreto del Presidente della Regione di nomina del medesimo commissario straordinario.

Ad avviso del tribunale, il signor Fulvio Tocco al momento della proposizione del ricorso aveva già perduto la legittimazione ad agire in giudizio nella qualità di Presidente della Provincia del Medio Campidano e della relativa Giunta provinciale, in quanto era decaduto dalle relative funzioni per effetto della nomina del commissario straordinario di cui agli atti impugnati; quanto all’Unione delle Province Sarde, non era stata provata la qualità di legale rappresentante del soggetto che aveva agito nella qualità di presidente, atteso che l’atto di conferimento di tale funzione e del conseguente potere rappresentativo non era soggetto a pubblicità legale.

2. Gli originari ricorrenti hanno chiesto la riforma di tale sentenza, lamentando innanzitutto l’erronea ed ingiusta declaratoria di inammissibilità del ricorso introduttivo per difetto di legittimazione e di interesse ad agire e riproponendo poi tutti i motivi di ricorso sollevati in primo grado e cioè:

- «Illegittimità della delibera della Giunta regionale n. 25/10 del 2 luglio 2013, nonché del decreto del Presidente della Regione Sardegna n. 91 del 2 luglio 2013, derivata dalla illegittimità costituzionale della abrogazione, tramite referendum, della legge istitutiva degli enti provinciale tra i quali la Provincia del Medio Campidano, e dalla conseguente illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 3, della legge regionale n. 15 del 2013, per violazione dell’art. 43, secondo comma, dello Statuto speciale di autonomia» [primo motivo];

- «Illegittimità della delibera della Giunta regionale n. 25/10 del 2 luglio 2013, nonché del decreto del Presidente della Regione Sardegna n. 91 del 2 luglio 2013, derivata dalla illegittimità costituzionale della abrogazione, tramite referendum, degli atti normativi che identificavano i confini di tutti gli enti provinciali, e dalla conseguente illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 3, della legge regionale n. 15 del 2013, per violazione dell’art. 43, primo e secondo comma, dello Statuto speciale di autonomia» [secondo motivo];

- «Illegittimità della delibera della Giunta regionale n. 25/10 del 2 luglio 2013, nonché del decreto del Presidente della Regione Sardegna n. 91 del 2 luglio 2013, derivata dalla illegittimità costituzionale della abrogazione, tramite referendum, della legge istitutiva delle “nuove province”, nonché degli atti normativi che identificavano i confini di tutti gli enti provinciali, e dalla conseguente illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 3, della legge regionale n. 15 del 2013, per violazione degli artt. 1, 48 e 51 Cost.» [terzo motivo];

- «Illegittimità della delibera della Giunta regionale n. 25/10 del 2 luglio 2013, nonché del decreto del Presidente della Regione Sardegna n. 91 del 2 luglio 2013, derivata dalla autonoma illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 3, della legge regionale n. 15 del 2013, per violazione degli artt. 1, 48 e 51 Cost.» [quarto motivo];

- «In via gradata: Ulteriore illegittimità della delibera della Giunta regionale n. 25/10 del 2 luglio 2013, nonché del decreto del Presidente della Regione Sardegna n. 91 del 2 luglio 2013, derivata dalla illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 3, della legge regionale n. 15 del 2013, per violazione degli artt. 1, 48 e 51 Cost.» [quinto motivo].

Ha resistito al gravame la Regione Sardegna, deducendone l’inammissibilità e l’infondatezza e chiedendone conseguentemente il rigetto.

3. All’udienza in camera di consiglio del 25 ottobre 2014, fissata per la decisione sull’istanza cautelare di sospensione dell’esecutività della sentenza, sull’accordo delle parti, la discussione dell’incidente cautelare è stata rinviata alla camera di consiglio dell’11 novembre 2014, anche per valutare la possibilità di decidere la causa direttamente nel merito.

All’udienza dell’11 novembre 2014 la Sezione ha informato le parti dell’intenzione di decidere effettivamente la causa direttamente nel merito e, dopo la rituale discussione, la causa stessa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

4. Ai fini della decisione della controversia in esame occorre premettere quanto segue.

4.1. Con la legge regionale 12 luglio 2001, n. 9, sono state istituite le nuove provincie di Carbonia – Iglesias, del Medio Campidano, dell’Ogliastra e di Olbia – Tempio, in attuazione dell’articolo 1 della legge regionale 2 gennaio 1997, stabilendosi che esse erano «delimitate così come previsto nello schema di nuovo assetto provinciale, approvato dal Consiglio regionale con provv. C.R. 31 marzo 1999 e pubblicato sul Bollettino Ufficiale della Regione n. 11 del 9 aprile 1999…costituite da tutti i comuni compresi in tale delimitazioni» (art. 1, comma 2).

Le circoscrizioni provinciali così individuate sono state modificate dall’art. 1 della legge regionale 13 ottobre 2003, n. 10.

La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 230 del 6 luglio 2001, ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale della delibera legislativa della Regione Sardegna del 14 aprile 2000, riapprovata il 6 giugno 2000, recante l’istituzione delle province di Carbonia-Iglesias, del Medio Campidano, dell'Ogliastra e di Olbia-Tempio, sollevata, in riferimento all'art. 3, lettera b), dello statuto speciale per la Sardegna, approvato con legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3, dal Presidente del Consiglio dei ministri, rilevando che «col riconoscimento all'art. 3, lettera b), dello statuto sardo, quale risulta dalla modifica apportata con l'art. 4 della legge costituzionale n. 2 del 1993, della capacità derogatoria rispetto alla generale disciplina in tema di istituzione di nuove province contenuta nell'art. 133, primo comma, della Costituzione…rientra nelle competenze della Regione Sardegna l'istituzione di nuove province nel suo territorio, nei limiti indicati nell'incipit dell'art. 3 dello statuto stesso e, segnatamente, nei limiti derivanti dall'armonia con le norme della Costituzione, anche estranee al titolo V della sua seconda parte, e con i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica».

4.2. A seguito della consultazione referendaria regionale svoltasi il 6 maggio 2012, per quanto qui rileva il Presidente della Regione, ai sensi degli articoli 16 e 17 della legge regionale 17 maggio 1957, n. 20, ha decretato l’abrogazione della legge regionale 1° luglio 2012, n. 10, recante disposizioni in materia di «Adempimenti conseguenti alla istituzione di nuove Province, norme sugli amministratori locali e modifiche alla legge regionale 2 gennaio 1997, n. 4» (decreto n. 69 del 25 maggio 2012), della delibera del Consiglio regionale della Sardegna del 31 marzo 1999, contenente «La previsione delle nuove circoscrizioni provinciali della Sardegna, ai sensi dell’art. 4 della legge regionale 2 gennaio 1997, n. 4», e della legge regionale 12 luglio 2001, n. 9, recante disposizioni in materia di «Istituzione delle Province di Carbonia – Iglesias, del Medio Campidano, dell’Ogliastar e di Olbia – Tempio».

4.3. Con la legge regionale 25 maggio 2012, n. 11, sono state dettate «Norme sul riordino generale delle autonomie locali e modifiche alla legge regionale n. 10 del 2011».

L’art. 1 (rubricato «Procedure di riordino generale delle autonomie locali») al comma 1 ha previsto che «Entro il 31 ottobre 2012 il Consiglio Regionale, in armonia con la Costituzione e i principi dell’ordinamento giuridico, nonché con lo Statuto, approva una legge contenente il riordino generale delle autonomie locali, facendo applicazione del principio del decentramento amministrativo e valorizzando le funzioni da attribuire alle unioni di comuni e/o altre forme associative», aggiungendo al secondo comma che «Entro il 31 dicembre 2012 deve essere data attuazione al procedimento di riforma, assicurando la consultazione delle popolazioni interessate».

Il successivo comma 3 ha stabilito che, «Al fine di assicurare il rispetto dei principi di cui agli articoli 1, 5, 114, 116 e 118 della Costituzione, nonché di cui all’articolo 43 dello Statuto ed in attesa del riordino e della sua applicazione volta a realizzare un nuovo assetto, gli organi provinciali in carica, assumono in via provvisoria, e sino al 28 febbraio 2013, la gestione delle funzioni amministrative attribuite alle otto province che saranno soppresse all’esito del referendum svoltosi il 6 maggio 2012 e provvedono alla ricognizione di tutti i rapporti giuridici, dei beni e del personale dipendente ai fini del successivo trasferimento».

4.4. L’articolo 1 della legge regionale 27 febbraio 2013, n. 5 («Proroga dei termini di cui all’articolo 1 della legge regionale 25 maggio 2012, recante “Norme sul riordino generale delle autonomie locali e modifiche alla legge regionale n. 10 del 2011”») ha differito al 30 giugno 2013 il termine del 28 febbraio fissato nel comma 3 dell’articolo 1 della legge regionale n. 11 del 2012, specificando inoltre che «Le disposizioni di cui all’articolo 1, comma 3, della legge regionale n. 11 del 2012, come modificata dalla presente legge, si applicano anche agli organi delle province per i quali sono intervenuti provvedimenti di scioglimento ai sensi della legge regionale 7 ottobre 2005, n. 13 (Scioglimento degli organi degli enti locali e nomina dei commissari. Modifica alla legge regionale 2 agosto 2005, n. 12 (Norme per le unioni di comuni e le comunità montane)».

4.5. La legge regionale 28 luglio 2013, n. 15, recante «Disposizioni transitorie in materia di riordino delle province», all’art. 1, dopo aver previsto al comma 1 che «Entro trenta giorni dall’entrata in vigore della presente legge il Consiglio regionale approva una proposta di legge costituzionale di modifica dell’art. 43 dello Statuto» ed al successivo comma 2 che «Entro trenta giorni dall’entrata in vigore della presente legge il Consiglio regionale approva una legge di riforma organica dell’ordinamento degli enti locale. In detta legge, in attesa della modifica dell’art. 43 dello Statuto, è disciplinato il trasferimento delle funzioni svolte dalle province, ad eccezione di quelle relative a: raccolta e coordinamento delle proposte dei comuni relativamente alla programmazione economica, territoriale e ambientale del territorio regionale di loro competenza; adozione di atti di programmazione territoriale a livello provinciale», al comma 3 ha stabilito, per quanto qui interessa, che, «Al fine di assicurare la continuità dell’espletamento delle funzioni già svolte dalle province, nelle more dell’approvazione della legge di cui al comma 2, per le province, in relazione alle quali sono stati proposti i quesiti abrogativi, di Carbonia – Iglesias, Medio Campidano, Ogliastra e Olbia – Tempio, soppresse a seguito del referendum svoltosi il 6 maggio 2012, e del relativo D.P. Reg. n. 73 del 25 maggio 2012, sono nominati, con delibera della Giunta regionale, su proposta del Presidente della Regione, commissari straordinari che assicurano la continuità delle funzioni già svolte dalle province e predispongono entro sessanta giorni dall’insediamento gli atti contabili, finanziari e patrimoniali ricognitivi e liquidatori necessari per le procedure conseguenti alla riforma di cui al comma 2, con particolare riferimento a: a) lo stato di consistenza dei beni immobili e mobili; b) la ricognizione di tutti i rapporti giuridici attivi e passivi; c) la situazione di bilancio; d) l’elenco dei procedimenti in corso; e) le tabelle organiche, la composizione degli organici, l’elenco del personale per qualifiche e ogni altra indicazione utile a definire la posizione giuridica. I commissari straordinari provvedono inoltre all’amministrazione ordinaria dell’ente e garantiscono il proseguimento dell’esercizio delle funzioni e dell’erogazione dei servizi alla data di entrata in vigore della presente legge, anche attraverso l’affidamento diretto ad organismi a totale partecipazione pubblica, nel rispetto della normativa comunitaria».

4.6. Con la delibera n. 25/10 del 2 luglio 2013, avente ad oggetto «Legge regionale 28 giugno 2013, n. 15. Disposizioni transitorie in materia di riordino della Province. Nomina commissari straordinari», la Giunta regionale della Sardegna n. 25/10 del 2 luglio 2013 ha stabilito di nominare il sig. Pasquale Onida quale Commissario Straordinario per la Provincia del Medio Campidano.

Con successivo decreto n. 91 del 2 luglio 2013, prot. 17148, il Presidente della Regione ha effettivamente nominato il sig. Pasquale Onida come Commissario Straordinario per la Provincia del Medio Campidano.

Tali due provvedimenti sono oggetto dell’impugnativa proposta dal signor Fulvio Tocco, presidente della Provincia del Medio Campidano, e dall’Unione delle Province Sarde, che hanno dedotto sotto più profili l’illegittimità derivata dall’illegittimità costituzionale dell’abrogazione referendaria della legge istitutiva delle province, tra cui la Provincia del Medio Campidano, e della conseguente illegittimità della legge regionale n. 14 del 2003, per violazione dell’art. 43. primo e secondo comma, dello Statuto speciale di autonomia della Sardegna, nonché degli articoli 1, 48 e 51 della Costituzione.

5. Ciò posto la Sezione è dell’avviso che sia innanzitutto fondato il primo motivo di gravame, con cui gli appellanti hanno lamentato l’erroneità della declaratoria di inammissibilità del loro ricorso di primo grado per difetto di interesse, con particolare riguardo al sig. Fulvio Tocco, e difetto di prova della legittimazione del legale rappresentante, quanto all’Unione delle Province Sarde.

5.2. Quanto alla posizione del sig. Fulvio Tocco, è pacifico egli era il Presidente della Provincia del Medio Campidano, in quanto eletto direttamente a seguito dell’ultima regolare tornata elettorale.

La delibera della Giunta regionale n. 25/10 del 2 luglio 2013 ed il successivo decreto del Presidente della Giunta n. 91 del 2 luglio 2013, prot. 17148, oggetto della presente controversie (con cui il sig. Pasquale Onida è stato nominato Commissario Straordinario per la Provincia del Medio Campidano, in applicazione dell’articolo 1, comma 3, della legge regionale n. 15 del 2013), non solo hanno privato il sig. Fulvio Tocco delle sue funzioni di Presidente della Provincia del Medio Campidano e di quella di Presidente della relativa Giunta Provinciale, per quanto, sotto altro concorrente e rilevante profilo, hanno fatto cessare anticipatamente gli effetti della manifestazione di volontà del corpo elettorale che lo aveva investito di quella funzione.

Non può pertanto ragionevolmente dubitarsi della sussistenza dell’interesse del signor Tocco a sottoporre allo scrutinio di legittimità gli atti impugnati, meramente attuativi della legge regionale n. 15 del 2013, di cui è stata prospettata la illegittima costituzionale per essere a sua volta effetto della abrogazione della legge regionale 12 luglio 2001, n. 9, istitutiva della Provincia del Medio Campidano e di cui si prospetta l’illegittimità costituzionale: l’eventuale accertamento di tale vizio infatti travolgerebbe necessariamente gli atti impugnati e restituirebbe al ricorrente la funzione perduta.

Non può al riguardo condividersi la tesi dei primi giudici, secondo cui, essendo stato il ricorso proposto allorquando i provvedimenti erano già stati adottati e avevano già spiegato i loro effetti, il signor Tocco avrebbe ormai già perduto, unitamente alla sua carica di Presidente della Provincia, anche la legittimazione ad agire a sua tutela, così che in definitiva egli si sarebbe trovato nella condizione di un quivis de populo e la sua azione si sarebbe atteggiata ad una inammissibile azione popolare.

Un simile assunto, infatti, stride con i principi desumibi dagli articoli 24 e 113 della Costituzione, dal momento che, per un verso, sarebbe in tal modo impedito l’effettivo esercizio del diritto di difesa da parte di un soggetto leso da un provvedimento che incide su di un suo status (peraltro nel caso di specie di indubbio rilievo costituzionale, perché direttamente conseguente alla manifestazione del libero voto dei cittadini e quindi espressione della sovranità popolare sancita dall’art. 1 della Costituzione) e, per altro verso, si finirebbe con l’ammettere che, sia pur in situazioni particolarissime, possano esistere provvedimenti (idonei a determinare irreversibili conseguenze anche sull’assetto ordinamentale della Repubblica e degli enti che la costituiscono, ex art. 114 Cost., nel caso di specie la Provincia) sottratti di fatto al sindacato di legittimità per effetto di un provvedimento legislativo che, a sua volta, non sarebbe suscettibile di sindacato di costituzionalità da parte della Corte Costituzionale.

Né si può ritenere che il difetto di interesse potrebbe derivare dalla comunque imminente naturale scadenza del mandato elettorale, giacchè, indipendentemente da ogni altra considerazione, l’interesse che deve sorreggere la richiesta di tutela giurisdizionale ben può avere anche solo carattere morale (profilo particolare rilevante e autonomamente apprezzabile nei casi in cui si faccia valere l’interesse alla spettanza o al mantenimento di un determinato status, tanto più quand’esso si ricollega ad una investitura derivante dall’esercizio della sovranità popolare).

5.3. Quanto alla posizione dell’Unione della Province Sarde, la Sezione osserva che il tribunale non ha dichiarato inammissibile il ricorso per la carenza di legittimazione o di interesse ad agire, quanto piuttosto perché non sarebbe stata fornita la prova della legittimazione del sig. Deriu al rilascio della procura al difensore e cioè non era stata prodotta la produzione della delibera dell’organo statutario che lo aveva eletto.

Sennonchè, come rilevato dagli appellanti, era stato nondimeno prodotto nel giudizio di primo grado il verbale della delibera n. 6/13 del 4 luglio 2013 del Consiglio direttivo dell’Unione delle Province Sarde, presieduto dal suo presidente, sig. Roberto Deriu (come emerge dalla relativa lettura), che aveva autorizzato espressamente quest’ultimo «a ricorrere presso i competenti organi giurisdizionali…al fine di ottenere l’annullamento…dei Decreti del Presidente della Regione nn. 91 e 92 del 2 luglio 2013 e della Delibera della Giunta regionale n. 25/10, in pari data, nonché degli atti connessi, presupposti e consequenziali, anche di rango costituzionale, allo scopo promuovendo, altresì, tutte le questioni di legittimità costituzionale ritenute opportune».

Il delineato contenuto della delibera era, ad avviso della Sezione, sufficiente a dare ragionevole prova della legittimazione del signor Roberto Deriu quale Presidente dell’Unione delle Province Sarde e a determinare quindi l’ammissibilità del ricorso; del resto, da quella delibera si evincevano indizi gravi, precisi e concordanti sulla effettiva coincidenza tra colui che aveva rilasciato la procura al difensore per il giudizio instaurato ed il Presidente dell’Unione, sicché – non risultando la manifesta fondatezza dell’eccezione sollevata dalla resistente amministrazione regionale, i primi giudici, in attuazione del principio di leale cooperazione tra le parti del giudizio, avrebbero quanto meno dovuto sollecitare la parte ricorrente al deposito della documentazione ritenuta indispensabile, cioè la delibera di nomina del sig. Roberto Deriu a presidente dell’Unione (il che, sotto altro concorrente profilo, rende irrilevante e comunque infondata l’eccezione sollevata dalla Regione Sardegna di inammissibilità della produzione nel presente grado di giudizio da parte degli appellanti della delibera del 19 dicembre 2011, con cui il sig. Roberto Deriu è stato eletto Presidente dell’Unione).

5.4. Alla stregua delle osservazioni svolte, in accoglimento del primo motivo di gravame, deve essere riformata la sentenza impugnata e deve essere dichiarato ammissibile il ricorso proposto in primo grado.

6. Passando all’esame delle censure sollevate in primo grado, deve rilevarsi che, come già accennato, il sig. Fulvio Tocco e l’Unione delle Province Sarde con cinque motivi deducono l’illegittimità della delibera della Giunta regionale della Sardegna n. 25/10 del 2 luglio 2013, avente ad oggetto «Legge regionale 28 giugno 2013, n. 15. Disposizioni transitorie in materia di riordino della Province. Nomina commissari straordinari», nella parte in cui ha stabilito di nominare il sig. Pasquale Onida quale Commissario Straordinario per la Provincia del Medio Campidano, del decreto del Presidente della Giunta Regionale n. 91 del 2 luglio 2013, prot. 17148, con cui il sig. Pasquale Onida è stato formalmente nominato quale Commissario Straordinario per la Provincia del Medio Campidano, in quanto viziati dall’illegittimità costituzionale dell’abrogazione referendaria della legge n. 9 del 2001, istitutiva degli enti provinciali, tra i quali la Provincia del Medio Campidano, e degli atti normativi che fissavano i confini degli enti provinciali, e dalla conseguente illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 3, della legge regionale n. 15 del 2013, per violazione dell’art. 43, secondo comma, dello Statuto speciale di autonomia, nonché per violazione degli artt. 1, 18 e 51 della Costituzione.

L’esame di tali censure, la cui stessa ammissibilità, oltre che la fondatezza, è decisamente contestata dall’appellata amministrazione regionale, si incentra in definitiva sulla valutazione della non manifesta infondatezza delle prospettate questioni di legittimità costituzionale.

Ciò posto, va chiarito preliminarmente che, diversamente da quanto sostenuto dalla difesa dell’amministrazione regionale, le prospettate questioni di legittimità costituzionale non si rivolgono affatto nei confronti degli atti amministrativi impugnati, bensì degli atti di rango pacificamente legislativi su cui essi si fondano e di cui costituiscono applicazione, in particolare della legge regionale n. 15 del 2013, a sua volta attuativa degli effetti dell’abrogazione referendaria della legge regionale n. 9 del 2001 (il che rende ammissibile la questione, cfr. Corte Costituzionale 31 ottobre 2008, n. 354, secondo cui è ammissibile la questione di legittimità costituzionale proposta nei confronti di una normativa composta anche da atti regolamentari, quando essi, espressamente previsti dalla disposizione di legge censurata, di quest'ultima costituiscano una specificazione).

Sulle dedotte questioni, la Sezione osserva quanto segue.

6.1. La connessione esistente tra le prime due censure, entrambe imperniate sulla violazione dell’art. 43, primo e secondo comma dello Statuto di autonomia della Regione Sardegna, ne consente la trattazione congiunta.

6.1.1. In particolare, con il primo motivo è stato dedotto «Illegittimità della delibera della Giunta regionale n. 25/10 del 2 luglio 2013, nonché del decreto del Presidente della Regione Sardegna n. 91 del 2 luglio 2013, derivata dalla illegittimità costituzionale della abrogazione, tramite referendum, della legge istitutiva degli enti provinciale tra i quali la Provincia del Medio Campidano, e dalla conseguente illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 3, della legge regionale n. 15 del 2013, per violazione dell’art. 43, secondo comma, dello Statuto speciale di autonomia», mentre con il secondo è stato lamentato «Illegittimità della delibera della Giunta regionale n. 25/10 del 2 luglio 2013, nonché del decreto del Presidente della Regione Sardegna n. 91 del 2 luglio 2013, derivata dalla illegittimità costituzionale della abrogazione, tramite referendum, degli atti normativi che identificavano i confini di tutti gli enti provinciali, e dalla conseguente illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 3, della legge regionale n. 15 del 2013, per violazione dell’art. 43, primo e secondo comma, dello Statuto speciale di autonomia».

Sotto un primo profilo, i ricorrenti hanno rilevato che l’abrogazione referendaria della legge regionale n 9 del 2001 («Istituzione delle province di Carbonia – Iglesias, del Medio Campidano, dell’Ogliastra e di Olbia – Tempio») sarebbe costituzionalmente illegittima in quanto in contrasto con l’art. 43, secondo comma, dello Statuto speciale di autonomia della Regione Sardegna (approvato con la legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3), per il quale le modifiche delle circoscrizioni provinciali possono essere disposte solo con una particolare legge regionale «rinforzata», emanata in conformità alla volontà delle popolazioni di ciascuna delle province interessate espressa con referendum: pertanto l’abolizione delle province istituite con la legge regionale n. 9 del 2001 non poteva essere disposta all’esito del solo referendum abrogativo, tanto più che in concreto il referendum tenutosi il 6 maggio 2012 non aveva riguardato direttamente ed esclusivamente le popolazioni interessate, ma in genere tutte le province della Sardegna, anche quelle cc.dd. storiche, con conseguente inammissibilità dello stesso quesito referendario n. 4, avente ad oggetto proprio l’abrogazione della legge n. 9 del 2001.

Il referendum abrogativo di leggi e provvedimenti della Regione non era in definitiva una fonte di diritto idonea, ai sensi della disposizione di rango costituzionale di cui all’art. 43, comma secondo, dello Statuto speciale di autonomia della Regione Sardegna, a produrre l’effetto della modifica della circoscrizione provinciali, con conseguente illegittimità derivata degli atti legislativi e di quelli amministrativi connessi a tale abrogazione, fra cui anche l’art. 1, comma 3, della legge regionale n. 15 del 2013.

6.1.2. Sotto altro profilo, poi, i ricorrenti hanno rilevato che, per effetto della coeva abrogazione referendarie anche della legge regionale n. 10 del 2002 (con cui erano stati delimitati i confini di tutte le allora esistenti province sarde, ivi comprese quelle cc.dd. storiche), tutte le province erano da considerarsi soppresse, venendo a mancare per tutte l’elemento costitutivo del territorio, non potendo ammettersi che l’effetto abrogativo consentisse la riviviscenza della originaria delimitazione provinciale per quelle cc.dd. storiche; sennonché anche tale fattispecie avrebbe imposto, secondo i ricorrenti, il ricorso alla procedura prevista dal secondo comma dell’art. 43, dello Statuto, dando luogo ad una modifica della circoscrizioni territoriali, tanto più che, incidendo anche sulle cc.dd. province storiche, la modifica di queste ultime (anzi la loro soppressione), in quanto di rango costituzionale, non poteva giammai avvenire per effetto di un mero referendum abrogativo.

Da qui la prospettata questione di legittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 3, della legge regionale n. 15 del 2013, che regola provvisoriamente gli effetti della soppressione delle province (postulata come fatto certo conseguente all’esito referendario) e di cui gli atti impugnati costituiscono attuazione.

6.1.3. Al riguardo deve osservarsi quanto segue.

6.1.3.1. L’art. 43 dello Statuto di autonomia speciale della Regione Sardegna, approvato con legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3, stabilisce al primo comma che «Le province di Cagliari, Nuoro e Sassari conservano l’attuale struttura di enti territoriali», mentre al secondo comma prevede che «Con legge regionale possono essere modificate le circoscrizioni e le funzioni delle province, in conformità alla volontà delle popolazioni di ciascuna delle province interessate espressa con referendum».

L’istituzione delle altre province, quelle di Oristano, e quelle di Carbonia – Iglesias, del Medio Campidano, dell’Ogliastra e di Olbia Tempio è avvenuta con legge regionale, rispettivamente 16 luglio 1974, n. 306 (per la prima) e 12 luglio 2001, n. 9 (per le altre), senza alcuna modificazione statutaria del primo comma del ricordato articolo 43.

Sebbene la diversa origine delle province sarde possa legittimare una classificazione tra province “storiche o costituzionali” (quelle indicate nel primo comma dell’art. 43) e province “ordinarie” (tutte quelle istituite successivamente), a tale diversa natura, in mancanza di una espressa previsione statutaria, non può attribuirsi alcuna specifica conseguenza in relazione all’applicazione delle previsioni contenute nel secondo comma dell’art. 43 dello Statuto, così che deve escludersi che la necessità di una legge atipica o rafforzata, quale quella ivi prevista, per le modificazione delle circoscrizioni (e delle funzioni) provinciali, possa essere richiesta solo per le province “storiche o costituzionale” di cui al primo comma dello stesso articolo e non anche per quelle “ordinarie”.

D’altra parte la ratio della previsione di una fonte atipica e rinforzata è da rinvenirsi nella opportunità di non subordinare alla sola volontà dell’assemblea legislativa le modificazioni territoriali dell’ente provinciale, giacchè tali modificazioni, oltre ad incidere sugli assetti più strettamente tecnico – organizzativi ed amministrativi, sono astrattamente idonei ad influire anche sulle realtà storiche, sociali e culturali delle popolazioni interessate, giustificandosi pertanto la rilevanza del loro intervento: il che prescinde dalla natura “storica o costituzionale” ovvero “ordinaria” delle province.

Né può condividersi l’argomento, pure rappresentato dall’amministrazione regionale, secondo cui la medesima previsione statutaria andrebbe riferita letteralmente alle sole modificazioni territoriali in senso stretto e non già alla diversa ipotesi dell’abrogazione: da un lato, la delineata ratio di quella disposizione non sembra giustificare una simile interpretazione, dall’altro, non può negarsi che la soppressione di un ente provinciale determina di per sé una modificazione territoriale (o per inclusione del territorio in altra circoscrizione ovvero per la eventuale stessa abolizione del territorio circoscrizionale), potendo ragionevolmente configurarsi come la massima modificazione possibile di una circoscrizione territoriale provinciale.

D’altra parte, il territorio e la popolazione che su di esso è stanziato sono gli elementi costituivi dell’ente locale.

6.1.3.2. Ciò posto, pur dovendo escludersi che, come rilevato dalla difesa dell’amministrazione regionale, attraverso la sollevata questione di legittimità costituzionale della legge regionale n. 15 del 2013 possano trovare ingresso censure attinenti alla stessa ammissibilità del referendum abrogativo (giacchè non sono stati oggetto di impugnazione né il provvedimento della sua ammissione da parte dell’Ufficio Centrale per il referendum, né il decreto di convocazione dei comizi elettorali), risulta non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale della legge regionale n. 15 del 2013, giacchè essa postula la disposta soppressione delle province per effetto del referendum abrogativo svoltosi il 6 maggio 2012 (ed è infatti finalizzata a consentire la continuità dell’espletamento delle funzioni da esse già svolte), laddove proprio per effetto della ricordata disposizione statutaria ogni modificazione delle circoscrizioni provinciali, tra cui non si può ragionevolmente escludere quella derivante dalla soppressione, non può prescindere da una fonte atipica e rafforzata, rappresentata dalla legge e dalla conforme volontà delle popolazioni interessate espresse attraverso apposito referendum, fattispecie che nel caso di specie non risulta essersi verificata.

Ciò rende del resto irrilevante il fatto che, secondo quanto previsto dall’art. 1 della legge regionale 17 maggio 1957, n. 20 («Norme in materia di referendum popolare regionale»), può essere indetto il referendum popolare per l’abrogazione di una legge regionale o di un atto avente valore di legge: tale previsione che, riguarda solo l’ammissibilità in linea generale ed astratta di una qualsiasi legge regionale (fatta eccezione per le leggi tributarie e di approvazione dei bilanci), non appare utilmente invocabile per determinare effetti che secondo lo statuto si ricollegano soltanto ad una legge atipica e rinforzata (che si giustifica, dal punto di vista logico – sistematico perché incide direttamente sugli elementi costitutivi dell’ente provinciale).

6.1.3.3. In questo senso la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 3, della legge regionale n. 15 del 2013 non risulta manifestamente infondato, non potendo invece condividersi le altre censure sollevate per la mancata specifica consultazione dei cittadini interessati, giacché, indipendentemente da ogni altra considerazione circa la effettiva natura del referendum svoltosi il 6 maggio 2012 (solo abrogativo, come espressamente qualificato, ovvero anche consultivo, ai fini della eventuale adozione dell’atto legislativo previsto dall’art. 43, secondo comma, dello Statuto), non può dubitarsi che tutte le popolazioni interessate siano state quanto meno messe in condizioni di poter esprimere la propria manifestazione di volontà, seria e consapevole, sulle possibili modificazioni territoriali, quand’anche queste potessero determinare il venir meno delle stesse province, tra cui quella del Medio Campidano.

6.1.3.4. Quanto alla questione di legittimità costituzionale della normativa regionale invocata sotto il diverso profilo della violazione dell’art. 43, comma primo, nella misura in cui la soppressione delle province avrebbe determinato anche il venir meno delle province “storiche o costituzionali» (effetto per il quale sarebbe stato necessario, secondo i ricorrenti, il diverso procedimento di revisione statutaria), la Sezione - indipendentemente da ogni valutazione sulla sua non manifesta infondatezza - ritiene che essa non sia di per sé rilevante, atteso che ai fini della eventuale illegittimità dei provvedimenti impugnati è sufficiente la sola prospettata questione della violazione dell’art. 43, secondo comma, dello Statuto.

6.2. Possono essere esaminati congiuntamente gli altri tre motivi di censura, con i quali è lamentata:

- «Illegittimità della delibera della Giunta regionale n. 25/10 del 2 luglio 2013, nonché del decreto del Presidente della Regione Sardegna n. 91 del 2 luglio 2013, derivata dalla illegittimità costituzionale della abrogazione, tramite referendum, della legge istitutiva delle “nuove province”, nonché degli atti normativi che identificavano i confini di tutti gli enti provinciali, e dalla conseguente illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 3, della legge regionale n. 15 del 2013, per violazione degli artt. 1, 48 e 51 Cost.» [terzo motivo];

- «Illegittimità della delibera della Giunta regionale n. 25/10 del 2 luglio 2013, nonché del decreto del Presidente della Regione Sardegna n. 91 del 2 luglio 2013, derivata dalla autonoma illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 3, della legge regionale n. 15 del 2013, per violazione degli artt. 1, 48 e 51 Cost.» [quarto motivo];

- «In via gradata: Ulteriore illegittimità della delibera della Giunta regionale n. 25/10 del 2 luglio 2013, nonché del decreto del Presidente della Regione Sardegna n. 91 del 2 luglio 2013, derivata dalla illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 3, della legge regionale n. 15 del 2013, per violazione degli artt. 1, 48 e 51 Cost.» [quinto motivo].

I ricorrenti hanno sostenuto l’illegittimità degli atti impugnati in quanto fondati su una legge regionale incostituzionale per aver regolato gli effetti derivanti dalla soppressione delle province attraverso un’inammissibile interruzione del mandato degli organi amministrativi in carica, destinati a scadere regolarmente entro il maggio 2015, violando così i principi di cui agli articoli 1, 48 e 51 della Costituzione; ciò anche sotto il concorrente ma diverso profilo costituito dal fatto di aver comunque attribuito in via straordinaria l’espletamento delle funzioni delle soppresse province a commissari straordinari privi della necessaria investitura popolare.

La questione di legittimità costituzionale così prospettata non appare manifestamente infondata, alla luce delle osservazioni che seguono.

Invero proprio la Corte Costituzione con la sentenza n. 48 del 13 febbraio 2003, investita in via diretta dal Presidente del Consiglio dei Ministri della questione di legittimità costituzionale, tra l’altro, dell’articolo 1, comma 2, della legge 1° luglio 2002, 10 (secondo cui l’elezione degli organi delle nuove province di Carbonia – Iglesias, del Medio Campidano, dell’Ogliastra e di Olbia Tempio, avrebbe avuto luogo nell’ordinario turno di elezioni amministrative dell’anno 2003, con conseguente scadenza di diritto del mandato degli organi delle province allora preesistenti), ha ritenuto fondata la questione con riferimento all’art. 3 dello Statuto e ai limiti che esso pone all’esercizio della competenza legislativa primaria ed essenzialmente ai limiti dell’armonia della Costituzione e con i principi dell’ordinamento della Repubblica.

La Corte ha infatti evidenziato che:

«Tra i principi che si ricavano dalla stessa Costituzione vi è certamente quello per cui la durata in carica degli organi elettivi locali, fissata dalla legge, non è liberamente disponibile da parte della Regione nei casi concreti. Vi è un diritto degli enti elettivi e dei loro rappresentanti eletti al compimento del mandato conferito nelle elezioni, come aspetto essenziale della stessa struttura rappresentativa degli enti, che coinvolge anche i rispettivi corpi elettorali. Un'abbreviazione di tale mandato può bensì verificarsi, nei casi previsti dalla legge, per l'impossibilità di funzionamento degli organi o per il venir meno dei presupposti di "governabilità" che la legge stabilisce (cfr. ad es. gli artt. 53 e 141, comma 1, lettere b e c, del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali approvato con il d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267), ovvero in ipotesi di gravi violazioni o di gravi situazioni di pericolo per la sicurezza pubblica che la legge sanzioni con lo scioglimento delle assemblee (cfr. ad es. l'art. 141, comma 1, lettera a, e l'art. 143 del citato testo unico)», aggiungendo che, «Tuttavia, le ipotesi eccezionali di abbreviazione del mandato elettivo debbono essere preventivamente stabilite in via generale dal legislatore».

«Tra di esse non è escluso che possa ricorrere anche il sopravvenire di modifiche territoriali che incidano significativamente sulla componente personale dell'ente, su cui si basa l'elezione: come, ad esempio, prevede per il caso degli organi comunali l'art. 8, quarto comma, lettera a), del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (non compreso nell'abrogazione espressa disposta dall'art. 274, comma 1, lettera e, del testo unico n. 267 del 2000), secondo cui si procede alla rinnovazione integrale del consiglio comunale quando, per effetto di una modificazione territoriale, si sia verificata una variazione di almeno un quarto della popolazione del Comune. Ma, ancora una volta, una siffatta ipotesi dovrebbe essere prevista e disciplinata in via generale dalla legge, ovviamente sulla base di presupposti non irragionevoli».

«In ogni caso, non può essere una legge provvedimento, disancorata da presupposti prestabiliti in via legislativa, a disporre della durata degli organi eletti».

«Proprio questa, invece, è la portata della disposizione contestata in questa sede. Essa, nel prevedere che si proceda all'elezione degli organi delle nuove Province, stabilisce altresì che decadano di diritto quelli delle Province preesistenti, nel logico presupposto che non possa darsi una doppia contemporanea rappresentanza, nell'ambito di organi elettivi preesistenti e di organi di nuova elezione, delle popolazioni dei territori oggetto della variazione territoriale».

«Tuttavia, tale previsione di abbreviazione del mandato degli organi delle Province preesistenti non trova supporto in alcuna disciplina a carattere generale che la preveda e ne precisi i presupposti. Infatti la Regione Sardegna, che pure dal 1993 è titolare della competenza primaria sancita dall'art. 3, lettera b, dello statuto, non ha mai proceduto a darsi una legislazione organica sull'ordinamento degli enti locali (solo alcuni specifici aspetti di tale ordinamento sono oggetto di disciplina nella legge regionale n. 4 del 1997, e negli articoli 6 e seguenti, non contestati nel presente giudizio, della legge regionale n. 10 del 2002), né comunque ha provveduto a disciplinare in generale i casi di scioglimento anticipato dei consigli degli enti».

«Resta dunque applicabile, anche ai sensi dell'art. 57 dello statuto (secondo il quale «nelle materie attribuite alla competenza della Regione, fino a quando non sia diversamente disposto con leggi regionali, si applicano le leggi dello Stato»), la normativa statale. Tanto è vero che lo stesso art. 1, comma 2, della legge regionale impugnata, nel prevedere le elezioni degli organi delle Province, fa riferimento all'«ordinario turno di elezioni amministrative dell'anno 2003», che non può essere altro, nel silenzio della legislazione provinciale, che il "turno annuale ordinario" previsto dall'art. 1 della legge statale 7 giugno 1991, n. 182, e successive modificazioni, il cui svolgimento avviene nella data fissata dal Ministro dell'interno (art. 3 della stessa legge, come modificato da ultimo dall'art. 4 della legge 23 febbraio 1995, n. 43)».

«Ora, nella legislazione statale sulle Province non è prevista alcuna ipotesi di una abbreviazione del mandato degli organi provinciali a seguito di variazioni territoriali (l'art. 8, quarto comma, lettera a, del d.P.R. n. 570 del 1960 si riferisce infatti ai soli consigli comunali): gli unici casi di scioglimento anticipato sono quelli previsti dai citati articoli 53, 141 e 143 del testo unico approvato con il d.lgs. n. 267 del 2000, tant'è che in tutti i provvedimenti legislativi con cui sono state istituite nuove Province fuori del territorio delle Regioni speciali, e in particolare in occasione della istituzione di otto nuove Province attuata ai sensi dell'art. 63 della legge 8 giugno 1990, n. 142, si è invariabilmente previsto che l'elezione dei nuovi consigli avesse luogo nel successivo turno generale delle consultazioni amministrative (pur mancando, all'epoca, ancora un triennio a tale data), cioè alla scadenza naturale dei consigli preesistenti, salva l'ipotesi di scioglimento anticipato di questi ultimi per altra causa (cfr. l'art. 3, comma 2, dei decreti legislativi 6 marzo 1992, nn. 248, 249, 250, 251, 252, 253, 254, e del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 277; e, nello stesso senso, cfr. già l'art. 2 della legge 16 luglio 1974, n. 306, recante l'istituzione della Provincia di Oristano)».

Tali considerazioni possono essere trasposte nel caso di specie, in cui attraverso l’articolo 1, comma 3, della legge n. 15 del 2013 (e gli atti attuativi impugnati), al fine di regolare gli effetti conseguenti alla pretesa avvenuta soppressione delle province si è inammissibilmente interrotta l’ordinaria durata del mandato elettorale (provinciale), introducendo di fatto una causa di scioglimento anticipato del consiglio provinciale, non prevista dalla legge ed in insanabile contrasto con lo statuto e con i principi di cui agli articoli 1, 48 e 51 della Costituzione.

6.3. In ordine alla rilevanza delle delineate questioni di legittimità costituzionale, non vi è dubbio che gli atti impugnati con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado si fondano, come è stato già più volte evidenziato, proprio sull’art. 1, comma 3, della legge regionale n. 15 del 2013, così che la eventuale dichiarazione di incostituzionalità di quest’ultimo, nei sensi sopra prospettati, è idonea a travolgerli e a restituire ai ricorrenti il bene della vita cui essi aspirano.

7. In conclusione, sulla base delle osservazioni svolte, deve essere accolto il primo motivo di appello e, per l’effetto in riforma della sentenza impugnata deve essere dichiarato ammissibile, il ricorso di primo grado.

Il giudizio deve essere poi sospeso, stante la rilevanza e non manifesta infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale esaminate in motivazione, che sono rimesse alla Corte Costituzionale con separata ordinanza.

Ogni decisione sulle spese del presente grado di giudizio è rinviata all’esito della sua definizione.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, non definitivamente pronunciando sull’appello n. 7871 del 2014, proposto dal signor Fulvio Tocco e dall’Unione delle Province Sarde avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna, sez. I, n. 325 del 7 maggio 2014, così provvede:

- in accoglimento del primo motivo di appello, riforma la sentenza impugnata e dichiara ammissibile il ricorso proposto in primo grado;

- dichiara rilevante e non manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale prospettate, che rimette alla Corte Costituzionale, con separata ordinanza, e per l’effetto sospende il giudizio;

- rinvia ogni decisione sulle spese del presente grado di giudizio alla definizione della controversia.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2014 con l'intervento dei magistrati:

 

Luigi Maruotti, Presidente

Carlo Saltelli, Consigliere, Estensore

Fulvio Rocco, Consigliere

Antonio Bianchi, Consigliere

Nicola Gaviano, Consigliere

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 17/03/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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Ultimo aggiornamento Martedì 17 Marzo 2015 22:32