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PARERE 3/2010 Corte dei Conti Regione Sardegna - Sezione Controllo. PDF Stampa

Con il parere n. 3 del 2010,

la Corte dei Conti della Regione Sardegna, Sezione Controllo, ha modo di affrontare, seppur incidentalmente, il rapporto tra il nuovo assetto federalista scaturito dalla riforma del titolo V della Costituzione avvenuta con la legge Costituzionale n. 3 del 2001, da un lato, e, dall’altro, la necessità che alcuni interventi in materie di particolare interesse avvengano in maniera coordinata tra i diversi livelli di governo.  L’occasione è stata fornita da una richiesta di parere sottoposta alla Corte da un Comune della Regione Sardegna, in merito alla legittimità e ai limiti di un eventuale intervento comunale volto a compartecipare agli oneri derivanti dallo svolgimento di compiti propri dello Stato, quali quelli in materia di ordine pubblico e sicurezza.

Come noto, l’art. 117 della Costituzione “distribuisce” la competenza legislativa tra lo Stato e le Regioni. Mentre le materie sulle quali lo Stato ha competenza esclusiva sono dettagliatamente indicate al secondo comma, la Regione ha potestà legislativa in tutte le materie non espressamente riservate alla legislazione dello Stato  - c.d competenza residuale - e anche in una serie di materie elencate al terzo comma - cc.dd. di legislazione concorrente -. Tuttavia, in queste ultime ipotesi, lo Stato interviene per dettare i principi fondamentali.

Questo per quanto riguarda la ripartizione della funzione legislativa.

Alla competenza legislativa non corrisponde più, però, la competenza amministrativa. Con la riforma del titolo V del 2001 è, infatti, venuto meno il c.d. principio del parallelismo tra la funzione legislativa e quella amministrativa.

L’art. 118 della Costituzione stabilisce che, per regola, le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni. Solo qualora sia necessario assicurare l’esercizio unitario, le funzioni medesime sono conferite a Province, Città Metropolitane, Regioni e Stato.

Sottrarre le funzioni amministrative ai Comuni per attribuirle agli altri Enti citati, è  possibile solo nei casi in cui – verificato il rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza -  se ne ravvisi una inderogabile necessità.

Con il terzo comma dell’art. 118, il legislatore costituente ha già effettuato un tale tipo di valutazione relativamente ad alcune materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato (immigrazione, ordine pubblico e sicurezza) , demandando alla legge statale il compito di individuare le più opportune forme di coordinamento tra lo Stato e le Regioni. Il medesimo comma, si ricorda per completezza, si occupa anche della tutela dei beni culturali, per la quale la legge statale individuerà forme di intesa, oltre che di coordinamento.

Risulta, pertanto, che la materia dell’ordine pubblico e della sicurezza rientra nella competenza legislativa statale esclusiva, ma, per quanto concerne l’esercizio delle relative funzioni amministrative, deve necessariamente sussistere una concreta azione coordinata dello Stato e degli Enti Locali.

Come affermato dalla Corte dei Conti, esclusivamente in un contesto concertativo allargato e, quindi, in una sede interistituzionale, potranno essere assunte le decisioni necessarie al fine di governare la funzione di cui trattasi. In tale sede, dunque, verranno anche assunte le decisioni relative ai profili di ripartizione degli oneri economici correlati all’esercizio della funzione amministrativa.

Dalla necessaria condivisione delle scelte amministrative e di governo della funzione di ordine pubblico e di sicurezza suddetta, discende la - altrettanto necessaria - ripartizione dei relativi oneri, restando viceversa escluso che gli stessi possano essere integralmente sostenuti dal Comune.

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Il legislatore costituzionale del 2001 ha individuato la necessità di un coordinamento tra i diversi livelli di governo, oltre che nelle ipotesi di cui all’art. 118 III comma, in diverse altre norme.

L’art. 120, infatti, dopo aver stabilito che lo Stato può sostituirsi agli enti locali nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria, oppure di pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, precisa che, in tali ipotesi,  la legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione

Ancora, si possono citare in proposito l’art. 116, II comma e l’art. 117 VIII comma della Costituzione.

Né del resto poteva essere altrimenti. Un sistema policentrico moderno necessità ,per il suo stesso funzionamento, di forti meccanismi cooperativi e di concertazione. Ciò soprattutto per tener conto del fatto che, nel nuovo disegno costituzionale delle competenze, non esistono materie per le quali possa parlarsi di una esclusività monolitica.

Non stupisce dunque che, nella pratica, la Corte Costituzionale abbia sviluppato fortemente il principio di leale cooperazione, assurto al ruolo di fulcro delle dinamiche del governo territoriale.

Basti citare due casi-modello.

Nel primo, la Corte ha stabilito che lo Stato deve prevedere forme di leale collaborazione e coinvolgimento degli Enti Locali, anche nelle materie per le quali abbia competenza legislativa in via esclusiva, qualora le materie di cui trattasi incidano su interessi eterogenei di rilievo costituzionale, facenti capo a soggetti istituzionali diversi. Con sentenza n. 88/2003, l’Alta Corte ha, infatti, chiarito che lo Stato quando determina con legge i livelli minimi essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (materia di competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, II comma, lettera m), cc.dd. LEA), deve prevedere forme e procedure di leale collaborazione con gli Enti Locali per la successiva emanazione dei decreti ministeriali attuativi.  In questo senso, va anche la sentenza 407/2002, in cui la Corte ha affrontato il tema dell’ambiente. L’art. 117 II comma lettera s), lo include, infatti, tra le competenza legislative esclusive dello Stato, ma il terzo comma attribuisce alla competenza concorrente della Regione –in cui lo Stato può dettare solo i principi fondamentali - la valorizzazione dei beni ambientali.

Nel secondo caso, la Corte ha chiarito il valore indispensabile del coordinamento nei casi in cui, per la necessità di assicurarne l’esercizio unitario, lo Stato avochi a sé le funzioni amministrative, intervenendo - come dice la Corte - “per chiamata in sussidiarietà”. In questi casi, ha affermato la Corte con sentenza n. 303/2003, “l’esigenza di esercizio unitario che consente di attrarre, insieme alla funzione amministrativa, anche quella legislativa, può aspirare a superare il vaglio di legittimità solo in presenza di una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le attività concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al principio di lealtà”.

Tanto è maggiore l’allontanamento delle funzioni amministrative dal governo comunale cui la Costituzione le affida in via ordinaria (118,  I comma), tanto è maggiore la necessità della leale collaborazione.

In questo quadro si inseriscono i pareri, le intese e le conferenze: la Conferenza Stato-Regioni, la Conferenza Stato-Città ed autonomie locali e la Conferenza Unificata (quale sede congiunta delle prime, competente in tutti casi in cui Regioni, Province, Comuni e Comunità montane, ovvero la Conferenza Stato-Regioni e la Conferenza Stato-Città ed autonomie locali siano chiamate ad esprimersi su un medesimo oggetto, art. 9, comma 2, del d. lgs. 281/1997).

Il principio di leale collaborazione connota  -oltre il rapporto Stato- Regioni - l’intero sistema regionale delle autonomie locali .

Anche l’art. 123 ultimo comma della Costituzione, individua uno strumento di collaborazione istituzionale, quale, appunto, il Consiglio delle Autonomie Locali, organo consultivo obbligatorio e permanente che interviene, in particolare, nell’esercizio della funzione legislativa da parte della Regione.

L’esercizio delle funzioni amministrative trova invece la propria sede di concertazione nella conferenza Regione – Enti Locali, anch’essa organo strutturale e permanente (art. 12 LR Sardegna n. 1/2005).

Sono questi, dunque, gli strumenti attraverso i quali i principi costituzionali si inverano concretamente nel sistema di governo, nell’esercizio della funzione legislativa, da un lato, e nell’esercizio della funzione amministrativa, dall’altro.

E' possibile scaricare il parere integrale dal sito della Corte dei Conti della Sardegna, Sezione Controllo, al seguente link:

http://www.corteconti.it/export/sites/portalecdc/_documenti/controllo/sardegna/pareri/2010/delibera_3_2010.pdf

Ultimo aggiornamento Martedì 15 Febbraio 2011 12:28